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2016年11月18日，天津市第十六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了新修订的《天津市安全生产条例》，自 2017年1月1日起正式实施。《条例》的颁布实施，是市委、 市人大和市政府进一步加强安全生产工作的又一项重大举措，是我市安全生产法治体系建设的重要里程碑，是确保全市安全生产形势持续稳定的有力保障。
一、《条例》修改的背景
安全生产事关人民群众生命和财产安全、经济社会持续健康发展的大局，是深入贯彻落实“四个全面”战略布局的重要内容。党中央、 国务院历来高度重视安全生产工作，2014年8月31日全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过新修改的《中华人民共和国安全生产法》，并于2014年12月１日起施行。新修改的《中华人民共和国安全生产法》进一步突出了生产经营单位的主体责任， 加强了政府及其有关部门的监管职责， 完善了事故隐患排查治理制度，深化了安全生产领域行政审批制度改革，加大了对违法行为的惩处力度。2010年正式施行的《天津市安全生产条例》为我市加强安全生产监督管理、防止和减少生产安全事故、保障人民群众生命和财产安全、促进经济发展和社会稳定发挥了重要的法制保障作用。但是，随着城市规模的不断扩大、经济的快速发展、人口的日益增多，我市安全生产的形势依然严峻。 尤其是去年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，造成重大人员伤亡和财产损失，更是暴露出生产经营单位安全意识淡薄，安全生产主体责任不落实，相关制度规定不完善、落实不到位，安全生产监管仍然存在盲区和薄弱环节，基层执法力量不足，专业监管能力不强，安全生产的社会宣传力度不够等诸多问题。 为深入贯彻落实党中央、国务院和天津市委、市政府关于安全生产工作的一系列指示要求， 更好地贯彻执行《中华人民共和国安全生产法》，有效防范和遏制生产安全事故，有力推动全市安全生产形势持续稳定好转，进一步保障人民群众生命和财产安全，修改《天津市安全生产条例》显得十分必要和紧迫。
二、《条例》修改的过程
《条例》的起草工作得到了全市各界的广泛支持和关注。在市委、市领导的大力支持下，2015年市人大将《天津市安全生产条例》修改工作列为预备审议项目，市安全监管局成立了由局主要领导亲自挂帅的《条例》修改工作组，在市人大和市政府法制办的指导下，市安全监管局组织起草了《条例（初稿）》，此后多次召开各种层次的论证会，广泛征求各方意见， 深入听取市政府各有关部门、 各类型生产经营单位、 乡镇街道、行业协会、 社会团体和人大代表、专家学者的意见建议。对于一些难点问题，赴江苏、上海等地调研相关管理经验，经过反复讨论修改，形成了《条例（修订草案送审稿）》，报送市政府审议。2016年6月30日市人民政府第71次常务会议讨论通过， 随后提交市人大常委会审议。 经市人大常委会会议三次审议和修改， 2016年11月18日，天津市第十六届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议通过了新修订的《天津市安全生产条例》，自2017年1月1日起施行。
三、新《条例》的特点
《条例》共七章七十条，对我市安全生产工作从总则、生产经营单位的安全生产保障、危险化学品安全管理、安全生产监督管理、 应急救援与事故调查处理、 法律责任、附则等方面进行了规范，与原条例相比， 修改高达80%以上。纵观这个《条例》，主要体现了三个立法特点：一是全面规范，体现形势发展要求。《条例》是全面规范我市安全生产工作的综合性地方法规。此次修订，我们根据近年来安全生产形势的发展要求，结合我市实际，进行了系统地修改完善。例如， 细化完善了生产经营单位主体责任落实的相关具体规定， 创设性地提出生产经营单位履职自查制度、危险化学品企业危险化学品情况异地备份机制，探索危险化学品运输专用车道制度等。二是立足实际，突出地方立法特色。《条例》立足于我市安全生产监管实际和普遍性问题，本着“问题引导立法，立法解决问题”的原则，进行制度设计。例如，建立了危险化学品实际生产经营地应当与登记注册地一致制度、危险化学品监控系统联网工作制度、出租发包安全管理制度等，切实解决目前我市安全生产中的突出问题。三是细而不重，增强条款的可操作性。本着与上位法不重复、不抵触，注重操作性、实效性的原则，《条例》对《安全生产法》、《突发事件应对法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规，结合地方特点进行了细化。特别体现在第二章生产经营单位的安全生产保障和第五章应急救援与事故调查处理中，每一条制度规范的深度和可操作性大大增强。
四、《条例》确立的主要法律制度
《条例》重点规范了以下几方面的内容：
（一）突出强化监管原则
2013年7月，习近平总书记在中央政治局会议上关于安全生产的讲话中指出， 坚持“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全”。“三个必须”是全面落实责任制，建立“一岗双责、党政同责、齐抓共管”责任体系的进一步阐述，是做好安全生产工作的指针和纲领。为此，《条例》第三条在《安全生产法》的基础上，进一步明确监管原则，即安全生产应当坚持属地管理、分级负责和管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则。
（二）突出强化生产经营单位主体责任
生产经营单位是安全生产的责任主体，强化和落实生产经营单位的安全生产主体责任，通过有效的制度约束，督促生产经营单位自觉履行法律、法规规定的各项安全生产保障义务，才能从根本上防范和减少生产安全事故的发生。因此《条例》突出强调了“一个明确、一个机制、四项细化”。“一个明确”对于主体责任的内涵与外延予以明确。《条例》第十三条规定生产经营单位及其负责人应当树立安全生产主体责任意识， 对建设项目、设施设备、 工艺技术、原料成品、作业流程、人员使用等生产经营全过程，承担安全生产的主体责任。“一个机制”建立了生产经营单位履职自查工作机制，督促生产经营单位不断落实安全生产主体责任。《条例》第十六条明确规定生产经营单位应当根据本单位生产经营特点， 定期对本单位安全生产工作进行自查， 形成自查报告并存档备查。“四项细化”一是在《安全生产法》的基础上，进一步细化了生产经营单位主要负责人及其他负责人的安全生产职责，《条例》第四条明确规定生产经营单位对安全生产负主体责任。生产经营单位的主要负责人是安全生产第一责任人，对本单位安全生产工作全面负责。生产经营单位应当设置分管安全生产的负责人，协助主要负责人履行安全生产管理职责；其他负责人对各自职责范围内的安全生产工作负直接管理责任。《条例》第十七条进一步细化主要负责人的安全生产职责，规定生产经营单位的主要负责人应当履行法律、法规规定的安全生产职责，定期组织研究安全生产问题，每年至少一次向职工代表大会、 职工大会、股东大会报告安全生产情况，接受有关部门的监督检查， 接受工会、职工的监督。二是细化了生产经营单位安全管理机构以及安全生产管理人员的安全生产职责，并对其发出的无效劝阻违规行为予以免责保护。《条例》第二十条规定生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员应当履行法律、法规规定的安全生产职责，对不听制止或者不予纠正的违章指挥、 强令冒险作业、违反操作规程等行为， 应当及时向生产经营单位负责人报告，并记录在案。 三是细化了安全生产责任制的有关规定，强化责任制的重要意义， 为生产经营单位形成“安全生产，人人有责”的良好局面奠定基础。《条例》第十四条对责任制的内容、考核机制、监督措施等均予以了规定。 四是细化了不同体量、 不同危险程度生产经营单位安全生产管理机构及人员的配备标准。《条例》第十八条、第十九条分别对高危、非高危生产经营单位安全生产管理机构及人员的配备做出了具体规定。
（三）突出强化政府各部门的安全监管职责
安全生产工作既需要强化安全生产监督管理部门对安全生产的综合监管，又需要全面落实行业主管部门的专业监管、行业管理职责。这样，各部门齐抓共管、加强协作，形成监管合力，才能杜绝安全监管盲区、死角问题的出现。一是强化了政府有关部门主要负责人以及其他负责人的安全生产责任，明晰了职责。《条例》第七条明确规定各级人民政府及其有关部门的主要负责人对安全生产工作负全面领导责任，分管安全生产监督管理的负责人对安全生产综合监督管理工作负领导责任， 分管专项工作的负责人对分管工作中的安全生产负领导责任。 二是在原《条例》的基础上，进一步厘清安全生产综合监管职责的内涵。《安全生产法》规定了安全生产监督管理部门对安全生产工作实施综合监督管理，但综合监管的内涵不明，职责不清，界定没标准，导致综合监管职能发挥不充分。结合工作实际，《条例》对于综合监管的内涵进行了进一步厘定。即拟定安全生产规划、政策和标准，分析预测本行政区域内的安全生产形势，发布安全生产信息；指导协调、监督检查同级人民政府有关部门和下级人民政府安全生产工作；对同级人民政府有关部门和下级人民政府落实安全生产监督管理责任制情况实施监督检查；负责组织本行政区域内安全生产集中检查和专项督查；组织指挥和协调安全生产相关应急救援工作，依法组织生产安全事故调查处理工作，监督事故查处和责任追究情况； 负责生产安全事故的综合统计分析工作；安全生产法律、 法规规定的其他职责（《条例》第四十六条）。三是按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的监管原则，对其他有关部门的安全生产职责和安全生产工作事项予以明确。由于部门行使的职权不尽相同，故《条例》第四十七条分成两款，对部门安全生产职责进行阐述。第一款主要针对具有检查权、审批权、执法权的专项监管部门，“安全生产监管、发展改革、工业和信息化、公安、建设、交通运输、市场监管、国土房管、农业等负有安全生产监督管理职责的部门，按照市人民政府规定的部门职责分工，分别对有关安全生产工作实施专项监督管理”。第二款对于各行业主管部门安全生产职责进行阐述“商务、教育、卫生、旅游、水务、国有资产监督管理等政府主管部门和机构，按照市人民政府规定的部门职责分工，在管行业的同时，负责本行业相关安全生产管理督促检查工作”。同时，为了明确各负有安全生产监督管理职责的部门的监管内容和事项，《条例》第四十八条规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法履行下列职责：指导、监督、检查生产经营单位建立健全和落实安全生产责任制和安全生产规章制度；监督、检查生产经营单位执行国家标准和行业标准、配置安全生产管理机构及人员、安全生产培训教育等情况；依法对涉及安全生产的事项实施审查批准、行政处罚；组织开展行业或者领域安全专项整治，指导、督促有关单位开展隐患排查治理。对监督检查中发现的事故隐患，应当责令立即整改；指导、督促本行业、本领域有关单位制定应急救援预案，组织本行业、本领域安全生产应急处置和救援，组织、参与或配合做好事故调查处理工作；法律、法规规定的其他安全生产监督管理职责。
（四）突出强化高风险行为的安全管控
纵观近几年的生产安全事故，我们发现危险作业环节、重大危险源管控环节以及出租发包行为，风险较大，事故易发、高发。为此，《条例》对这几种行为细化了管控措施。一是针对危险作业，《条例》第二十七条规定生产经营单位进行爆破、动火、吊装、建筑物拆除、高空悬挂、土方开挖、管线疏浚、有限空间作业以及国家规定的其他危险作业，应当遵守下列规定：实行危险作业企业内部审批制度，确认现场作业条件、作业人员的上岗资格及配备的劳动防护用品符合安全作业要求；配备相应的安全设施，采取安全防范措施，确定专人现场统一指挥和监督；进行危害风险评估，制定控制措施、作业方案、安全操作规程；制定应急救援预案，发现直接危及人身安全的紧急情况时，采取应急措施；法律、法规或者国家、本市和相关行业对危险作业的其他规定。生产经营单位委托其他有专业资质的单位进行前款规定的危险作业的， 应当在作业前与受委托方签订安全生产管理协议， 明确各自的安全生产职责。二是针对重大危险源，《条例》第二十九条规定生产经营单位应当对重大危险源采取下列措施：建立健全重大危险源管理制度，并建立重大危险源管理档案；对运行情况进行全程动态监测监控，及时消除隐患；对安全设施、设备进行定期检测；按照国家有关规定进行安全评估；配备应急救援器材、设备、物资，制定重大危险源应急预案并定期组织演练；按规定向所在地安全生产监督管理部门和有关部门报告重大危险源监测监控及有关安全措施、应急管理措施的落实情况。三是针对发包出租行为，《条例》第三十二条规定生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责。《条例》第三十三条规定生产经营单位对出租的生产经营场所应当履行下列安全生产管理职责：向承租方书面告知出租场所的基本情况和安全生产要求；统一协调、管理同一生产经营场所的多个承租方的安全生产工作；定期检查承租方的安全生产状况，发现安全生产问题及时督促整改，并报告所在地的负有安全生产监督管理职责的部门。
（五）突出强化隐患排查治理工作
隐患是导致事故的根源，隐患不除，事故难消。鸿忠书记也强调指出“隐患就是事故，事故就要处理”，强调要把隐患当做事故来抓。为此《条例》从生产经营单位、政府有关部门两个层面分别阐述隐患排查治理工作。《条例》第三十条规定生产经营单位应当建立健全事故隐患排查治理制度，对事故隐患的排查、登记、报告、监控、治理、验收和资金保障等事项作出具体规定。生产经营单位应当对事故隐患采取技术、管理措施，及时消除，并对事故隐患排查治理情况进行分析、如实记录。我市高度重视隐患排查治理工作，2015年，市安委会印发了《天津市安全生产隐患排查治理体系建设工作方案》以及《安全生产隐患排查报送监督管理办法》（试行）和《生产经营单位安全生产隐患排查治理报送实施办法》（试行）两个配套文件， 为隐患排查体系建设工作提供了制度规范。 2016年，先后又下发了《关于进一步加强天津市安全生产隐患排查治理体系建设工作的通知》等一系列文件，要求通过标准化、信息化手段，加快构建以隐患排查治理标准体系为支撑、以网络信息系统为平台，企业自查自报和部门监督检查相结合的新型隐患排查治理工作体系。《条例》所指的隐患的闭环全流程管理，即排查、登记、报告、监控、治理、验收和资金保障，与我市安全生产事故隐患排查体系一脉相承，是体系建设的重要法制保障，生产经营单位必须严格自查，如实报告，全面整改，消除隐患。《条例》第四十九条也同时规定了有关部门的隐患排查职责，负有安全生产监督管理职责的部门应当建立并落实隐患排查治理制度，对重大事故隐患实行挂牌督办。
（六）突出强化安全评价制度
安全评价是预测、预防事故的重要手段之一，有助于帮助企业查摆各类隐患问题，提高企业的安全管理水平；有助于政府有关部门对安全生产工作实施宏观控制。《安全生产法》第二十九条规定矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目，应当按照国家有关规定进行安全评价。《安全生产法》第二十九条指的安全评价是建设项目的可行性研究阶段的安全预评价，对于现状评价没有做出具体规定。《危险化学品安全管理条例》也只是规定生产、储存危险化学品的企业，应当委托具备国家规定的资质条件的机构，对本企业的安全生产条件每3年进行一次安全评价，提出安全评价报告。为了填补高危领域的现状评价问题，《条例》规定从事矿山、道路运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、城市轨道交通以及金属冶炼、大型商贸等生产经营活动的单位，应当每三年对自身安全生产条件进行一次安全评价，国家另有规定的除外。
（七）规定物业服务企业的安全生产职责
目前，楼宇经济快速发展，楼宇中企业业态分布多样，情况不明，安全隐患问题突出，同时居民小区事故多发，两者都难以找到事故防范的部门和责任主体，成为安全生产的一个死角。本着立法解决问题原则，对物业服务企业明确了安全生产管理责任和法律责任，《条例》第三十一条规定物业服务企业应当对其服务区域的人流通道、消防设施及通道、地下车库、化粪池、窨井、电梯、水暖等重点部位进行经常性巡查。发现安全隐患的，应当立即处理；无法处理的，应当及时告知相关专业部门，并发出警示，同时报告所在地街道办事处、乡镇人民政府或者负有安全生产监督管理职责的部门。同一建筑物内的多个生产经营单位共同委托物业服务企业或者其他管理人进行管理的，由物业服务企业或者其他管理人依照委托协议履行其管理范围内的安全生产管理职责。
（八）突出强化危险化学品安全管控
为深刻吸取 “8·12”事故教训， 专门增加“危险化学品安全管理”一章， 强化了对危险化学品的安全管控力度。明确了六项原则，建立三大机制。
六项原则：一是布局规划原则。《条例》第三十六条明确规定新建、改建、扩建危险化学品建设项目应当符合本市危险化学品生产、储存的行业规划和布局。除运输工具的加油站、加气站外，不得在本市外环线以内以及各区的城区范围内新建危险化学品的生产、储存项目。已经建成的，市和区人民政府应当采取措施，督促限期搬迁或者转产。二是安全距离原则。《条例》第三十七条规定新建、改建、扩建危险化学品生产、储存建设项目，与周边项目的安全距离应当执行相应类别的国家规定和标准。在已有危险化学品建设项目周边新建、改建、扩建项目的，应当符合国家有关安全距离的规定和标准。三是为规范危险化学品单位安全管理行为，创设立实际生产经营地与登记注册地一致原则。《条例》第三十八条规定从事危险化学品生产、储存、经营的生产经营单位以及使用危险化学品从事生产并且使用量达到规定数量的化工企业，实际生产经营地应当与登记注册地保持一致。四是强化了危险化学品储存原则。《条例》第三十九条规定危险化学品应当按规定储存在专用仓库、专用场地或者专用储存室内，实行分类、分区储存，并由专人负责管理。危险化学品的储存场所应当设置明显标志，载明危险化学品的名称、种类和安全须知、灭火方法等注意事项。禁止超范围、超量储存危险化学品。禁止互忌危险化学品混存。五是强化变更管理原则。《条例》第四十一条规定，从事危险化学品生产、储存的生产经营单位以及使用危险化学品从事生产的化工企业，工艺技术、设备设施变更的，应当先进行风险分析，制定风险控制方案。六是探索危险化学品运输专用车道原则。《条例》第四十四条规定根据危险化学品运输安全的特殊需要，公安交通管理部门在具备条件的区域划设危险化学品运输专用车道。危险化学品专用车辆应当在划设的危险化学品运输专用车道内通行。
三大机制：一是异地备份机制。《条例》第四十条规定危险化学品的生产、储存单位应当随时完整记录危险化学品储存的种类、数量、 位置等数据，并将数据异地备份。异地备份原则的提出是深刻吸取“8·12”事故教训，为紧急救援和事故防范提供数据基础， 防止出现情况不明、数据不清等情况。 这里指的异地备份，可以是将完整记录危险化学品储存种类、数量、 位置等数据的资料备份在生产经营行为发生地之外的地址， 也可以利用科技化手段，进行云端数据等备份形式。二是监控系统联网工作机制。《条例》第四十二条规定从事危险化学品生产、储存、运输的企业以及使用危险化学品从事生产的重点化工企业，应当装配安全监测、监控系统和报警系统，实时进行监控，并与负有安全生产监督管理职责的部门的监控系统联网。三是园区安全评价机制。按照《国务院安委会办公室关于进一步加强化工园区安全管理的指导意见》(安委办〔2012〕37号)，结合我市实际，《条例》第四十三条规定对危险化学品生产、储存项目相对集中的化工园区或者工业园区内的化工集中区，园区管理机构应当每三年开展一次整体性安全评价，科学评估区域安全风险，提出消除、降低或者控制安全风险的措施。
（九）建立技术服务购买工作机制
鉴于安全生产涉及的门类较多，专业性较强，为了强化技术支撑作用的发挥，《条例》引入技术服务购买工作机制，《条例》第五十条规定负有安全生产监督管理职责的部门在履行安全生产监督管理职责中，对涉及的专业技术问题，可以向社会专业组织等第三方购买专业技术服务。
（十）建立安全生产专项资金制度
安全生产专项资金的设立，有利于提高监管检查手段，有利于强化全社会的安全意识，有利于消除各类公共安全隐患，有利于应急救援体系的进一步建立。因此，《条例》第五十一条明确规定市和区人民政府应当设立安全生产专项资金，用于安全生产信息化建设、安全培训教育、隐患排查治理体系建设、应急救援体系建设、重大危险源监控、重大隐患治理、公共安全基础设施以及执法装备配备等。安全生产专项资金列入同级预算。
（十一）建立安全生产考核及约谈工作制度
为进一步强化安全生产工作，增强政府有关及生产经营单位履行安全生产职责的积极性、主动性，《条例》建立安全生产考核及约谈工作制度。《条例》第五十二条规定市和区人民政府应当将安全生产监督管理责任制考核纳入政府部门绩效考评指标体系，并将考评结果作为各级人民政府、政府部门及其负责人考核评价、奖励惩戒的重要依据。
市和区安全生产监督管理部门会同监察部门对不履行安全生产责任制、存在重大事故隐患不积极整改和在责任制考核中不合格的人民政府及政府有关部门、生产经营单位的主要负责人进行约谈，督促整改，并形成约谈记录。
（十二）建立事故调查组组长负责制
事故调查过程中，事故调查组成员单位往往对事故报告结论难以在规定时限内达成一致意见，因此，《条例》第五十八条第二款规定事故调查组成员对事故原因、责任认定、责任者处理建议等有不同意见的，事故调查组组长有权提出结论性意见，但对事故调查组成员的不同意见，应当如实反映。
五、几个具体问题
（一）《条例》调整范围问题
为了突出强化安全生产，《条例》修改之初，就确定了修改的整体思路和基调，即《条例》只着重解决生产安全问题，至于职业卫生的问题不在《条例》的修改范围之内，以后另行法规规定。
（二）关于法律责任的设定原则
《条例》严格遵循地方性法规关于设定行政处罚的权限和原则，在上位法的基础上，对新增设行为、细化行为以及应当处罚的违法行为规定了明确的法律责任,共有九条具体条款，不同程度、不同危害后果的违法行为设定不同的罚款额度，最高罚款额度五十万元并没收违法所得，既体现了“依法治安、重典治乱”的总体思路，也体现了行政处罚的可操作性，充分考虑了我市生产经营单位普遍的经济状况，使义务规定和法律责任规定大致平衡，增强了法律责任追究对遏制安全生产违法行为的重要作用。
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