内容摘要：维护国家文化安全是文化市场综合执法机构的首要任务。 维护好文化安全必须要建立一支政治强、 业务精、作风硬、形象好的执法队伍，必须落实好规范化、专业化、信息化建设。市场监管与执法亟需用技术手段解决“小队伍、大市场，硬任务、软手段”等突出问题。运用专业技术手段加强市场监管，有利于规范执法行为，保证依法执法。天津市文化市场行政执法总队在执法中创新技术监管举措，建立技术监管与执法体系，切实依法行政，取得明显成效。
　　一、背景缘起
　　天津市文化市场行政执法总队组建时，全市有文化市场经营实体单位6300多家，在编在岗人员只有36人，市区两级文化市场行政执法队伍编制不足180人，担负着文化、文物，新闻出版、版权及广电五大领域781项行政处罚事项，难以承受“小队伍、大市场，硬任务、软手段”的监管与执法压力。特别是在技术监管与执法监督基础性建设方面，需要做的工作还很多，亟待通过建立有效的技术监管手段来弥补执法工作的“短板”。基于上述情况，天津市文化市场行政执法总队按照中央有关部门统一部署，快速跟进，强化行政执法监督，大力推进规范化、专业化、信息化建设，通过建立“网吧技术监管”、“‘扫黄打非’办案协查”、“执法监管与服务”三大系统，延展监督执法领域和项目，实现全市文化市场专业技术平台上接中央、市政府，中贯区县执法一线，下通街镇基层综合执法网格平台的互联互通格局，进一步推进文化综合执法“三化”建设。
　　二、创新举措
　　1、“前阻后拦”遏制网吧违规接纳未成年人
　　为解决网吧违规接纳未成年人问题，天津市文化执法总队改变以往传统“人巡”效率差、证据易灭失的监管方式，着手打造“技防”与“人防”相结合模式。一是后台搭建技术监控系统。与北京竞天微著信息公司开发完成“网吧计算机技术监管平台” 系统，设置21项监管功能，对经营单位实行24小时技术监管， 特别是对未成年人上网登录身份进行识别阻止，对不良信息以及明令禁止的URL网站进行有效封堵拦截， 对网络游戏运行时间开启防“网瘾”提示，对网络经营实时画面进行取证，对超时经营定时开关机等，功能齐备，监管到位；二是升级功能设置前阻识别系统。2015年，针对纯监管软件易破解、盗用问题，按照文化部《互联网上网服务营业场所计算机经营管理系统技术规范》标准，联合北京文网亿联科技有限公司从路由器端的网络入口实施后台布控，并借助网吧服务前台摄像系统实现“双通道”多维监控；三是远程实现前阻后拦预警“直通车”。增加针对未成年人管控功能15项，实现网络巡查、上网拍照、特征比对、疑似报警、身份报错等功能。通过后台布控，前台拦阻，远程预警，及时封堵非法网站，劝阻未成年人上网。全市1200多家网吧被置于专业技术监控的“天罗地网”，成为辅助文化执法的“火眼金睛”。
　　2、行政执法错案纠偏责任留痕
　　文化市场综合执法项目增加，监管领域覆盖面广、执法检查范围扩大，执法办案数量增加，迫切需要实现规范化、专业化、信息化管理。为此，天津市文化执法总队通过三个方面推进：一是依岗授权，权责分明。搭建“文化市场综合执法办公系统”，涵盖市场主体数据、办案流程、法律法规查询、执法信息管理等8大类87个子项348种基本功能，因人设岗，依岗授权，对领导、 管理和承办层面的不同权限纳入系统审批程序， 明晰执法权限和责任；二是程序规范，避免罚责失当。把6340条经营场所数据与241条执法人员信息有效关联， 把违法违规行为与行政处罚条款自动匹配，减少了适用法律法规的误用、错用，对办案人员执法办案程序使用情况留下痕迹，便于责任追究；三是技术管控，机制保障。通过技术后台存留执法痕迹，通过12条管理制度“立规”，完善机制“纠偏”，配发移动终端硬件“固本”，网上网下双轨并行，逐年提升系统效能。
　　3、内容管控“安门加锁”快速联动
　　网络文化内容监管近年才纳入文化执法和“扫黄打非”重点。针对网络执法“短板”及文化经营网站相对较少现状，立足预防和源头管控，天津市文化执法总队与市通信管理等部门建立了一条“扫黄打非”网上搜索与网下协查联动快速通道。一是网站排查，弄清底数。 与通信、文广、出版（版权）等部门对辖区内备案、且涉及相关领域的4万家网站进行筛排过滤，形成本市相关基础网站监管底数；二是分类管理，精准执法。用特定软件系统归类、检索，搜索出1913家文化经营网站，逐一分析、归类。对不同类型网站设定不同执法周期，有针对性地实施检查和监管，减少执法盲目作为；三是架构协查通道，建立快速反应机制。梳理基础数据，科学系统编排、衔接，搭建完成“天津市‘扫黄打非’IP/IDC执法案件协查系统”，实施网站及网络内容监管。
　　4、行业事中事后监管“无缝连接”
　　2014年6月，启动执法办公系统升级工程。一是定制地方系统， 增减执法项目。将全国文化市场监管系统与地方执法实际有机结合，增加广电、新闻出版、 版权、文物等系统预先没有的执法项目，并建立与市政府公布的文化执法201项权力清单对应关系；二是整体推进，分片指导。将市场审批与执法人员集中分成三个片区培训， 建立120余人的系统管理员骨干队伍，快速掌握系统搭建和应用技巧；三是建档与执法捆绑，培训与录入同步。边推边进，快速实现审批主体一户一档与执法数据逐一对应；四是立体应用辅导，三级审核纠错。2015年1月， 全市上线启用文化执法网上办案信息化办公流程， 实现系统自动预警、纠错功能。4月份，对30多名基层管理员提前部署、辅导跟进、集中培训、复查核实，采用办案平台操作、QQ平台互动、师资现场指导方式，统一录入标准，坚持三级审核，采集完成1259条文化执法案卷存量信息，数据采集率达100%，为利用技术监管系统办理行政执法案件奠定了基础。
　　5、监督纠错预警与履职绩效互促进
　　2014年天津市启动行政执法监督平台建设工程，以文化执法监管系统架构为蓝本，吸收行政执法监督程序合理要素，形成全市行政执法监督平台程序设计方案。2015年4月， 市文化执法总队实施“四步走”计划，实现与市行政执法监督系统互联互通：一是主动配合， 开发接口软件。与北京太极集团成功研发3个基础性接口软件，为顺利实现系统对接创造条件；二是攻克难关，解决数据抓取“症结”。出资30万元，解决系统间执法文书存取模式、数据获取方式难题，消除数据推送抓取漏项、数据不对应现象，以及执法履职率数据传送问题；三是盯住专业系统，推动实时监督。市行政执法监督平台与文化专业技术监管平台对接后，执法源头基础数据得到充实，考核执法工作的数据与标准更有说服力；四是成立监督部门，完善监督执纪。配合市政府行政监督，市文化执法总队成立了执法监督处，切实推进监督执纪和技术监管。
　　6、依托诚信体系推动“双随机”抽查及风险管理
　　2015年3月，借市政府推进经营主体诚信建设之际， 把文化市场执法结果自觉纳入全市统一的信用信息公示平台。一是争取前置机，完善硬件建设。市场监管委统一配置数据前置机，实现了市场监管诚信系统共享；二是上传数据，及时社会公示。上传数据融入市场经营主体信用信息与经营风险挂钩的动态监管机制，即时更新动态诚信情况；三是探索和实施风险管理，动态调整执法监管点。通过系统设置风险等级，建立联查“黑名单”数据库，直接作为文化市场“双随机”抽查和联合检查工作的重要监管点，适时调整文化执法检查频度和频次。
　　三、创新成效
　　1、维护了未成年人合法权益
　　天津市通过网吧计算机监管系统对1200多家网吧、15万多台网络客户端实施相关违法游戏内容后台封堵拦截。实施以来，已封堵非法侵权游戏12.51万条次、游戏网站IP8.75万条、 游戏站点URL 1482个，弹告报警提示7.86万余条。升级后的网吧监管系统，通过网络路由器和服务前台头像识别与身份比对系统，进一步强化未成年人禁入网吧行为技术监管及有害信息源头封堵，全方位监控效果更佳。据统计，实施网吧技术监管以来，网吧违规接纳未成年人举报比未建系统前减少三分之二，并呈逐年下降趋势。2015年，全市执法办案涉及网吧违规接纳未成年人案件44起，占全年执法案件的7%，比上一年减少20%，未成年人合法权益得到有效维护。
　　2、提升了文化执法办案水平
　　2015年初，全市文化执法办公系统和文化市场综合监管与服务平台完成过渡衔接，文化综合执法“三化”已成常态。第一，系统数据自动生成，数据传输快速，执法检查数据、查办案件数据一目了然；第二，系统预置文化综合执法相关法律法规，案由与罚则自动关联，减少错案；第三，现场检查、立案审批、调查取证、询问笔录、处罚告知、结案报告等办案文书统一模板， 规范整齐、 要素齐备；第四，网上办案审批程序更加严格，4级监督权限与职务岗位相对应， 权限分设，系统留痕，前移了预防执法腐败关口；第五，执法现场办案文书实时打印，加快案件办案流程。全市利用技术平台查办了2000余起案件，办结率达100%，其中，天津办理的“6.03”、“9.05”、“3.10”等13个案件获得了全国十大案件、十佳案卷荣誉称号，一批案件获得了全国重大案件和优秀案卷荣誉称号。多年来，天津市办结的文化执法案件主体适合，事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当，无一起行政诉讼，错案率为“零”。
　　3、封堵了“扫黄打非”明令禁止的有害信息
　　建立“扫黄打非”IP/IDC执法案件协查系统和联查机制后，工作局面好转。第一，通过技术软件实现信息化数据系统自主检索运行，网站注册信息资源共享；第二，突出了网上搜索与网下协查、封堵违禁网站联合机制；第三，通过密钥和“人机干预”，瞬时实现对涉嫌违规网站及信息技术拦截、封堵、关停和删除等行政指令，发挥“一盘棋”纽带作用。网上涉嫌违禁信息内容和涉嫌版权方面的违规处置，只需一个指令即可完成，无需部门间的函来函往“公文旅行”；第四，为巩固“扫黄打非” 工作机制注入了“强心剂”，为文化执法增强了工作信心。 2015年， 利用协查机制对全市35850个“微领域” 网站进行技术巡查，发现涉嫌传播淫秽信息线索52条， 删除网上有害信息6143条，关闭网站8家， 连续查处“微领域”等案件16起，震慑了不法犯罪分子。
　　4、解决文化市场事中事后监管“瓶颈”
　　两个平台顺利对接后， 同步实现文化综合执法主体办案流程的全程监督。一是所有审批场所不存在 “潜水”和“黑户”现象；二是执法人员执法行为全程置于政府法制监督之下，及时发现和纠正执法不当行为，实现了用技术强化监督执纪“双轨制”；三是坚持问题导向，通过监管与服务平台数据分析，确定执法重点，保持文化执法监管力度；四是在事中事后监管中融入法律服务，普法、监管与服务的有机兼容，也为加强“事后”监管建立了执法检查“花名册”，杜绝监管空白，消除审批与执法脱节“两张皮”现象，保证了事中事后监管连续性。
　　5、纳入政府依法行政监管“权力笼子”
　　全市建设完成行政执法监督平台，本市有执法权限部门都纳入了执法监督平台实时监督“笼子”，天津市实现了“一套系统管执法”的改革理念。一是归集数据全面化；二是执法规范流程化；三是监督过程实时化；四是切实接受各级政府法制部门监督指导。目前，全市文化执法机构已向市行政执法监督系统推送机构基础信息数据17条、执法人员基础信息数据137条、办结文化行政执法案件621件。执法数据归集到市行政执法监督平台后，执法行为完全透明公开，政府执法监督部门可依据行政执法机构履职率、权力清单、处罚权限等精准数据，衡量执法作为，形成办案监督新机制，推进依法行政水平。
　　6、落实“双随机”抽查机制遏制执法任性
　　2014年以来，全市搭建市场经营主体信用信息公示系统，实现了经营主体违法违规经营行为与经营主体信用信息的挂钩惩戒。以此为依据，纳入信用信息公示“黑名单”的经营主体，因失信而寸步难行。截至目前，文化综合执法机构已向市公共信息信用公示平台推送经营主体基础信息6644条、 公示违法违规信用信息487条，为文化市场实施风险管理与动态执法频度“双随机”抽查机制奠定基础。“双随机”机制有效加强了横向执法信息沟通与纵向执法信息交互，展现动静结合的弹性监管与执法新模式，进而推进政府职能转变和执法行为的科学、合理、公平、公正。
　　四、启示思考
　　完善的政策支持是保障。中央明确指出要“充分运用现代科技手段，逐步提升综合执法队伍的信息化水平”，中央政治局常委会将文化市场技术监管与服务平台建设项目纳入工作要点，国务院将文化技术监管平台建设纳入国家“十二五”发展规划， 并拨付2亿元予以保障。文化部出台《关于全国文化市场技术监管与服务平台建设的实施意见》，指导全国文化执法信息化建设。天津市委市政府十分重视执法监督工作，多次召开政府常务会议研究，建设完成全市行政执法监督平台、文化市场经营主体信用信息平台，实现了“一张网管执法，一张网管市场”工作格局。市委宣传部把加强专业技术手段建设纳入全年工作要点。没有政策保障、没有政府支持，构建文化市场技术监管与执法监督体系只能是空中楼阁。启示和体会有三点：
　　1、维护未成年权益需要引起社会高度关注。 未成年人是祖国的未来，是民族的希望，也是一个家庭的宠儿和期待。未成年人上网容易成为社会焦点问题，网吧也容易被“妖魔化”，成为专项整治的牺牲品。“人海战术”、轮番检查，不仅侵扰网吧正常经营权益，也对整个行业健康发展造成极大冲击。去除网吧“妖魔化”，还合法网吧经营权利与尊严，靠“麻雀” 侵扰不是办法。文化市场执法力量严重不足， 也容易出现顾此失彼，挂一漏万。解决网吧违规接纳未成年人问题，必须“人防”“技防”相结合，“前阻后拦”，打组合拳才能有效遏制网吧违规接纳未成年人行为，切实维护未成年人健康成长。
　　2、强化互联网内容监管需要借助技术手段实现。 互联网在推动人类文明、 改善人民生活同时， 良莠并存，泥沙俱下。人类靠自己的智慧发明了高科技， 但不具备驾驭科技成果者， 在高科技面前往往无计可施。解决互联网等高科技问题，既需要掌握高科技的人，更需要“师夷之技制夷”的手段或工具。“工欲善其事必先利其器”。在工作需求还跟不上科技进步形势下，对网络有害信息封堵、拦截、删除任务，还必须借助技术手段来解决。网络内容监管靠技术手段效率最高、实效更强、结果最好，可以不走或少走弯路。
　　3、提升办案水平需要走规范化、信息化、专业化道路。 文化综合执法监管领域扩大、责任重大。随着行业经营者法律维权意识的加强，对执法部门、执法人员、执法行为、办案程序等各方面要求也更高、更挑剔，一点点疏漏就会导致整个案件处理结果的败诉， 甚至启动国家赔偿。“细节决定成败”，执法办案容不得马虎和失误，更不容许出现错案、 错罚。行政执法输不起。“输不起”就必须有一套系统完整、科学缜密的执法办公、技术办案系统，确保执法公平公正系统严密。拄上了科技的双拐，你才会理解行走自如。推行文化市场执法规范化、专业化、信息化是大势所趋，也是提升执法办案水平的“试金石”。
　　总之，随着信息技术迅猛发展，文化综合执法面临更大挑战。多年来，天津着力创新技术监管措施，构建了一套相对完整的执法监督平台系统， 把执法全过程置于技术监督和社会监督视线，助推了依法执法、 文明执法、和谐执法、公正执法。多年创新实践， 运用技术加强市场监管、增强执法效能、推进执法工作， 形成天津独特的文化市场执法技术监管和执法监督特色。“干部是决定因素”。解决事中事后监管“无缝连接”“瓶颈”问题，杜绝执法权力任性，也要走“技术+机制”的道路，执法监督和协查机制有机配合，才能使文化执法取得实效。




　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2016-01-11
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　(新闻来源：中国文化市场网）